BUNDESSOZIALGERICHT
Im Namen des Volkes
Urteil
in dem Rechtsstreit
Az: 9b RAr 7/90
Klägerin und Revisionsbeklagte,
Prozeßbevollmächtigte:
gegen
Bundesanstalt für Arbeit,
Nürnberg, Regensburger Straße 104,
Beklagte und Revisionsklägerin.
Der 9b Senat des Bundessozialgerichts hat auf die mündliche Verhandlung vom 6. März
1991 durch Vorsitzenden Richter Dr. S., Richter Dr. W. und Richter
Dr. L. sowie ehrenamtliche Richterin Dr. N. und ehrenamtlichen Richter R.
für Recht erkannt:
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Auf die Revision der Beklagten werden die Urteile des Landessozialgerichts
Rheinland-Pfalz vom 16. Februar 1990 und des Sozialgerichts Koblenz vom 28. April
1989 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.
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Gründe:
I
Die Klägerin, geprüfte Krankenschwester, erhielt von der Beklagten für die Teilnahme an
einer Weiterbildung zur Unterrichtsschwester (Lehrkraft an Krankenpflegeschulen) von
Oktober 1982 bis September 1983 ua Unterhaltsgeld (Uhg) als Darlehen (Bescheid vom
21. oder 25. Oktober 1982). Mit Schreiben vom 19. September 1983 beantragte die
Klägerin die Gewährung des Uhg als Zuschuß statt als Darlehen, weil der Beruf der
Unterrichtsschwester nach einem Runderlaß der Beklagten als Mangelberuf anerkannt
sei. Die Beklagte lehnte eine Überprüfung ihrer rechtsverbindlichen Entscheidung ab
(Bescheid vom 23. Januar 1985, Widerspruchsbescheid vom 11. März 1985) und forderte
die Klägerin zur Rückzahlung des Darlehens in Raten auf (Bescheid vom 25. Januar
1985). Auf einen im April 1988 erneut gestellten, auf Rechtsprechung gestützten Antrag,
das Darlehen in einen Zuschuß umzuwandeln, verweigerte das Arbeitsamt wiederum eine
neue Sachprüfung nach § 44 Sozialgesetzbuch Verwaltungsverfahren -SGB X- (Bescheid
vom 1. Juli 1988); im Widerspruchsbescheid vom 28. September 1988 wurde die
Gewährung eines Darlehens als rechtmäßig bestätigt. Das Sozialgericht (SG) hat die an-
gefochtenen Bescheide aufgehoben und die Beklagte verurteilt, über den Antrag der
Klägerin auf Änderung des Bescheides vom 25. Oktober 1982 über das gewährte Uhg
unter Rücknahme der Bescheide vom 23. Januar 1985 und 11. März 1985 gemäß der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (Urteil vom 21. April 1989). Das
Landessozialgericht (LSG) hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen (Urteil vom
16. Februar 1990). Nach seiner mit dem SG übereinstimmenden Rechtsauffassung hat
die Beklagte eine Überprüfung der Verwaltungsakte und die Gewährung des Uhg als
Darlehen zu Unrecht abgelehnt. Sie müsse den 1982 erlassenen Bescheid insoweit, als
er die Leistung als Zuschuß versagt hat, und die Ablehnung eines neuen Verfahrens
(1985) als unrichtig zurücknehmen (§ 44 SGB X iVm § 152 Arbeitsförde-
rungsgesetz -AFG-); denn die Fortbildung der Klägerin sei deshalb notwendig gewesen,
weil der angestrebte Beruf einer Lehrschwester nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme
und nach der Rechtsprechung bundesweit ein Mangelberuf sei (§ 44 Abs 2 Satz 2 Nr 4
AFG). § 44 Abs 1 SGB X sei nicht anzuwenden; denn die Klägerin habe die Sozialleistung
Uhg bereits erhalten. Deshalb scheide auch der allein auf Abs 1 bezogene Abs 4 aus,
wonach nach der Rücknahme neue Leistungen nicht für länger als vier Jahre rückwirkend
gewährt werden dürfen. Soweit die Klägerin das Darlehen noch nicht zurückgezahlt habe,
sei sie nach § 44 Abs 1 Satz 1 SGB X davon für die Zukunft befreit. Soweit sie
Teilleistungen von insgesamt 7.410,-- DM erstattet habe, müsse die Beklagte nach § 44
Abs 2 Satz 2 SGB X für die Vergangenheit ihr Rücknahmeermessen ausüben. In Höhe
des nach dem Antrag vom April 1988 zurückgezahlten Gesamtbetrages von 3.040,-- DM
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bleibe keine andere Entscheidung offen, als den Anspruch über den Darlehenscharakter
des Uhg aufzuheben. Falls die Beklagte über den Antrag sofort entschieden hätte, wäre
sie insoweit nach § 44 Abs 2 Satz 1 SGB X verpflichtet gewesen, den Zuschuß
zuzuerkennen; das bestätige § 44 Abs 2 Satz 3 SGB X. Anderenfalls könnte sich die
Verwaltung durch eine Verzögerung den Ermessensspielraum für die Entscheidung nach
§ 44 Abs 2 Satz 2 SGB X verschaffen.
Die Beklagte rügt mit ihrer - vom LSG zugelassenen -Revision eine Verletzung des § 44
Abs 1, 2 und 4 SGB X. Sie begründet ihre Revision allein damit, daß das Uhg wegen
Fristablaufs nach § 44 Abs 4 SGB X nicht mehr als Zuschuß für die Zeit der Fortbildung
(1982/1983) gewährt werden könne. Die Frage, ob die Voraussetzung, dh die
Notwendigkeit der Fortbildung wegen eines Mangelberufs nach § 44 Abs 2 Nr 4 AFG aF,
gegeben ist, sei unerheblich. Die darüber ergangene Entscheidung des Berufungsgerichts
werde allerdings nicht beanstandet. Entgegen der Auffassung des LSG habe die
Verwaltung die beantragte Leistung nicht bereits iS des § 44 Abs 4 SGB X "erbracht". Der
Klägerin sei allein ein Uhg als Darlehen gewährt worden, und ein solches, das
zurückgezahlt werden müsse, unterscheide sich elementar von einem Zuschuß. Selbst
wenn die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens nach § 44 Abs 1 SGB X iVm § 152 Abs 1
AFG die Ablehnung eines Zuschusses für die Vergangenheit zurücknehme, dürfe sie die
angestrebte Zugunstenentscheidung nach § 44 Abs 4 SGB X nicht treffen. Dabei sei der
Vierjahreszeitraum von dem im April 1988 gestellten Antrag ab zu berechnen. Entgegen
der Auffassung des SG lebe durch eine Rücknahme der rechtsverbindlichen Ablehnung
einer Überprüfung der darauf gerichtet gewesene Antrag von 1983 nicht wieder auf in der
Weise, daß er für die Fristberechnung nach § 44 Abs 4 SGB X maßgebend sei. Im üb-
rigen sei auf die nach Auffassung des LSG anwendbare Rücknahmevorschrift des § 44
Abs 2 SGB X die Ausschlußregelung des § 44 Abs 4 SGB X entsprechend anzuwenden,
soweit der Empfänger nachträglich von einer Rückzahlungsverpflichtung befreit werden
wolle. Eine solche Entlastung belaste den Leistungsträger für einen länger als vier Jahre
zurückliegenden Zeitraum ebenso wie eine nachträgliche Zahlung. Der Anspruch auf
Rückzahlung, der wegfallen solle, sei 1982/83 entstanden.
Die Beklagte beantragt,
die Urteile der Vorinstanzen zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie betont, daß § 44 Abs 4 SGB X nicht die Möglichkeit, einen nicht begünstigenden
Verwaltungsakt zu überprüfen,
regele; die Rücknahme sei - anders als nach § 45 Abs 3 SGB X - zeitlich unbegrenzt
möglich. § 44 Abs 4 SGB X verbiete allein, eine Leistung für die Zeit vor vier Jahren
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rückwirkend zu erbringen, dh zu zahlen, nicht aber eine weiter zurückliegende Gewährung
(Bewilligung, Zuerkennung) durch die Rücknahme. Eine Umwandlung des bereits
1982/83 gezahlten Uhg, der Sozialleistung, in einen Zuschuß würde nur vom Antrag ab
der Tilgung die Rechtsgrundlage entziehen. Die rückwirkende Beseitigung der
Tilgungspflicht werde nicht durch § 44 Abs 4 SGB X ausgeschlossen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.
II
Die Revision der Beklagten ist begründet.
Die Klage hat keinen Erfolg. Die Vorinstanzen hätten die Beklagte nicht verpflichten
dürfen, über den Rücknahmeantrag der Klägerin unter Beachtung der gerichtlichen
Rechtsauffassung neu zu entscheiden.
Die Beklagte, die der Klägerin 1982/83 Uhg als zurückzuzahlendes Darlehen gewährte
(§ 44 Abs 2a AFG hier idF des AFKG vom 22. Dezember 1981 - BGBl I 1497 -, § 607
Abs 1 Bürgerliches Gesetzbuch), hat damit zugleich Uhg als übliche, in erster Linie
begehrte Sozialleistung, dh als Zuschuß zum Verbleib (§ 11 Satz 1 Sozialgesetzbuch
Allgemeiner Teil -SGB I- vom 11. Dezember 1975 - BGBl I 3015 -, § 44 Abs 1 bis 2 Satz 2
Nr 4 AFG), abgelehnt. Der versagende Verfügungssatz, der die Klägerin nicht
begünstigte, sondern belastete (vgl die Definition des begünstigenden Verwaltungsaktes
in § 45 SGB X vom 18. August 1980 - BGBl I 1469 -), wäre, falls er unrichtig wäre, nach
§ 44 Abs 1 Satz 1 SGB X zurückzunehmen und durch eine neue - richtige - Entscheidung
zu ersetzen (BSG Breithaupt 1982, 800). Diese Regelung wird für das
Arbeitsförderungsrecht durch § 152 Abs 1 AFG (idF des Art II § 2 Nr 18 Buchstabe a
SGB X) dahin abgewandelt, daß ein Verwaltungsakt nur mit Wirkung für die Zukunft zu-
rückgenommen wird; nach dem 1987 klarstellend angefügten Halbsatz 2
(8. Änderungsgesetz vom 14. Dezember 1987 - BGBl I 2602 - dazu Gesetzesbegründung
in BT-Drucks 11/800 zu Nr 35 - § 152 -) darf aber die Verwaltung nach ihrem Ermessen
die Rücknahme auf die Vergangenheit erstrecken.
Ob die Versagung des Uhg als Zuschuß rechtswidrig war, weil die Lehrschwestertätigkeit
1982/83 ein Mangelberuf war und deshalb die Weiterbildung für sie notwendig gewesen
wäre (§ 44 Abs 2 Satz 2 Nr 4 AFG), war in diesem Verfahren nicht mehr als
Voraussetzung für eine Rücknahme zu entscheiden. Eine Rücknahme des ablehnenden
Verwaltungsaktes wegen einer entsprechenden Rechtswidrigkeit und eine Ersetzung
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durch einen Bewilligungsakt ist wegen der Einwirkung der Verfallklausel des § 44 Abs 4
SGB X auf die Rücknahmeregelung schlechthin ausgeschlossen. Die Verwaltung hat jene
beiden Entscheidungen zugunsten eines Antragstellers dann nicht mehr vorzunehmen,
wenn die rechtsverbindliche, grundsätzlich zurückzunehmende Entscheidung
ausschließlich Leistungen für eine Zeit, die länger als vier Jahre vor dem
Rücknahmeantrag liegt, regelte und wenn der ersetzende Bewilligungsbescheid sich
ebenfalls nur auf den genannten Zeitraum auswirken würde. So war es hier. Der 1988
gestellte Rücknahmeantrag der Klägerin bezieht sich auf Uhg für die 1982/83 durch-
geführte Maßnahme.
Nach § 44 Abs 4 Satz 1 und 2 SGB X werden Sozialleistungen, falls ein Verwaltungsakt
mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen und durch einen
Zugunstenbescheid ersetzt wird, längstens für einen Zeitraum bis zu vier Jahren vor der
Rücknahme erbracht. Für die Berechnung des Zeitraumes tritt nach Satz 3 an die Stelle
des Rücknahmeaktes ein Antrag, falls er zur Rücknahme führte. Diese Vollzugsregelung
(BSGE 61, 154, 156 f = SozR 1300 § 48 Nr 32), die zwingend anzuwenden ist (BSGE 60,
158, 160 f = SozR 1300 § 44 Nr 23), steht für die länger als vier Jahre zurückliegende
Zeit, für die keine Leistungen mehr erbracht werden dürfen, einem Rücknahme- und
einem Ersetzungsakt entgegen. Sie ist auf die Rücknahmeregelung bezogen, die
voraussetzt, daß infolge der unrichtigen Entscheidung Sozialleistungen nicht erbracht
wurden (BSGE 62, 10, 13 = SozR 2200 § 1254 Nr 7). "Erbringen" bedeutet tatsächliches
Leisten (§ 43 SGB I, §§ 102 bis 105 SGB X; zu § 18c Abs 1 bis 3
Bundesversorgungsgesetz: RdSchr des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung
vom 18. Juni 1982 - BABl 1982 Heft 9 S 109 -; vgl auch BSG 12. Oktober 1990 - 2 RU
63/89 - RdSchr Nr 9/91 des Bundesverbandes der Unfallversicherungsträger der
öffentlichen Hand). Ein derart zu vollziehender Verwaltungsakt ist nicht mehr zu erlassen,
wenn er nicht ausgeführt werden darf. Er wäre wirkungslos. Von der Verwaltung darf
keine unnötige, überflüssige Tätigkeit verlangt werden, die hier auch die - mitunter recht
schwierige und aufwendige - Prüfung auf eine Unrichtigkeit einbezöge. Ein Antragsteller,
der über § 44 SGB X keine Leistungen mehr für die Vergangenheit erhalten darf, hat kein
rechtliches Interesse an der Rücknahme und der zusprechenden Entscheidung, die nach
Abs 4 nicht vollzogen werden dürfen.
§ 44 Abs 4 SGB X ist hier nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin schon
1983, also innerhalb des Vier-Jahres-Zeitraumes, der die Maßnahmezeit von 1982/83
umfaßte, die Rücknahme und damit die Gewährung des Uhg als Zuschuß beantragt hat.
Selbst wenn ein Antrag wie dieser, der rechtsverbindlich abgelehnt wurde, durch eine
Rücknahme wiederauflebte (vgl dazu BSG Breithaupt 1982, 800), tritt diese Wirkung hier
nicht ein; denn der 1988 von der Klägerin gestellte Antrag, über den in diesem Verfahren
zu entscheiden ist, könnte aus den dargelegten Gründen nicht zu einer Rücknahme und
Ersetzung führen. Dann ist auch nicht der Verwaltungsakt, durch den 1985 der Antrag von
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1983 abgelehnt wurde, mitsamt dem Widerspruchsbescheid zurückzunehmen. Diese
Verwaltungsentscheidungen, mit denen die Beklagte eine erneute Sachprüfung abgelehnt
hat, sind auch aus einem anderen verfahrensrechtlichen Grund nicht zurückzunehmen. In
dem abgelehnten Antrag wies die Klägerin nicht auf neue Erkenntnisse hin, die die
Lehrschwestertätigkeit als Mangelberuf beurteilen ließen. Im ersten Abschnitt zur
Eröffnung des dreistufigen Entscheidungsprozesses über eine Rücknahme und eine
Ersetzung eines unrichtigen Verwaltungsaktes ist allein darüber zu befinden, ob
überhaupt ein rechtsverbindlicher Bescheid erneut zu überprüfen ist (BSGE 63, 33, 35 f
= SozR 1300 § 44 Nr 33). Die Verwaltung darf dies ablehnen, falls - wie hier - keine neuen
Erkenntnisse für eine Unrichtigkeit vorgetragen werden oder sonst erkennbar sind (BSG
aaO). Sie soll nicht durch aussichtslose Anträge, die beliebig oft wiederholt werden
könnten, immer wieder zu neuen Sachprüfungen gezwungen werden können.
Die Einschränkung der Rücknahmeregelung (§ 44 Abs 1 SGB X iVm § 152 Abs 1 AFG)
durch die Ausschlußklausel (§ 44 Abs 4 SGB X) entfällt im Fall der Klägerin weder
deshalb, weil die Klägerin das abgelehnte, jetzt erneut beantragte Uhg bereits 1982/83
während der Weiterbildungsmaßnahme erhalten hätte, noch deshalb, weil sie das
ausbezahlte Darlehen in der Zeit seit dem Rücknahmeantrag und vorher nicht länger als
vier Jahre zurückliegend (seit 1985) zurückzahlen muß.
Die Auszahlung der Uhg-Beträge während der Bildungsmaßnahme beruhte nicht auf der
jetzt umstrittenen Gewährung eines Zuschusses, sondern auf der Darlehensgewährung,
deren Vollzug allerdings im Fall einer Rücknahme und Bewilligung eines Zuschusses
deshalb rückgängig gemacht werden müßte, weil die Leistung nicht doppelt gezahlt
werden darf. Das Uhg als Zuschuß hat eine andere Rechtsnatur als das Darlehen, dh als
der nur zur zeitweiligen Nutzung gewährte Uhg-Betrag, wenn auch beide Leistungen der
Sicherung des Lebensunterhaltes während einer beruflichen Bildungsmaßnahme und
zugleich der Motivierung zur Teilnahme dienen (BSGE 58, 160, bes 164 = SozR 4100
§ 138 Nr 11).
Ein Verzicht der Verwaltung auf die Rückzahlung würde nicht wie ein "Erbringen" iS des
§ 44 Abs 1 und 4 SGB X wirken. Die Pflicht zur Rückzahlung des Darlehens ist keine
Folge der - möglicherweise - unrichtigen Entscheidung, durch die ein Zuschuß abgelehnt
wurde. Sie wurde auch nicht durch einen teilweise belastenden Verwaltungsakt iS des
§ 44 Abs 1 SGB X, der mit der begünstigenden Gewährung dieser Leistung verbunden
gewesen wäre, der Klägerin auferlegt. Die Bewilligung des Darlehens stellt einen nicht
teilbaren begünstigenden Verfügungssatz dar, allerdings inhaltlich durch die ein-
geschlossene Rückzahlungspflicht, die der Rechtsnatur des Darlehens eigen ist,
eingeschränkt. Im Gesamtergebnis ist die Klägerin durch die Gewährung des Darlehens
besser gestellt, als wenn die Beklagte ausschließlich ein Uhg als Zuschuß abgelehnt
hätte. Die Rechtslage in diesem Fall ist nach § 44 SGB X, ergänzt durch § 152 Abs 1
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AFG, allein nach dem erlassenen und nach dem angestrebten Verwaltungsakt über ein
Uhg als Zuschuß zu beurteilen. Dies wäre noch deutlicher, wenn die Verwaltung die
darüber ergangene Ablehnungsentscheidung zeitlich gesondert von der
Darlehensgewährung erlassen hätte.
Die Klägerin kann sich nicht zu ihren Gunsten auf die Rechtsfolgen der Rücknahme eines
Bescheides berufen, durch den ein begünstigender Verwaltungsakt nach § 45 SGB X zu-
rückgenommen wurde. Die zwingende Rechtsfolge des ersten Aufhebungsaktes, die
Erstattungspflicht nach § 50 SGB X, kann dadurch rückgängig zu machen sein, daß der
Leistungsträger diese Pflicht beseitigt (vgl dazu BSG SozR 1300 § 44 Nr 22; kritisch dazu
Kopp, SGb 1987, 121; vgl auch BVerwG Urteil vom 15. November 1990 - 5 C 78.88). Die
Klägerin hatte aber, wie schon dargelegt, den erhaltenen Darlehensbetrag nicht als
unmittelbare Folge der Ablehnung eines Zuschusses, deren Rechtmäßigkeit umstritten ist
und die nach dem Willen der Klägerin aufgehoben werden soll, in Raten zurückzuzahlen.
Vielmehr war diese Versagung des Uhg nur das Motiv für den Entschluß der Klägerin, an
Stelle eines Zuschusses ein - zinsloses - Darlehen zu nehmen. Die Mittel des
Verwaltungsverfahrensrechts können nicht die wirtschaftlichen Folgen eines Entschlusses
beseitigen, der wegen eines Verwaltungsaktes gefaßt wurde, wenn später behauptet wird,
dieser belastende Verwaltungsakt sei rechtswidrig gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
